我国三大诉讼中惟一明确使用“举证责任”这个词,直接规定举证责任制度的是《行政诉讼法》。该法第32条规定:“被告对做出的具体行政行为负有举证责任,应当提供做出该具体行政行为的证据和所依据的规范性文件,但是并未对举证责任做出明确的解释。笔者结合司法实践,对行政诉讼举证责任相关法律作一浅谈。
1.关于庭前交换证据的时限限制问题。具体行政行为认定的主要证据是该行政行为作出前已经取得。作出前,行政机关一般也已经告知了相对人,因此,限期被告在开庭前提供证据交与原告是容易的。由于原告承担举证责任的范围较窄,其对起诉是否成立等诉讼举证,一般在递交起诉书时就已经实现,因此,庭前实现证据交换也很容易。通过庭前的证据交换,可以减少当事人在庭审调查时审阅对方证据和思考质证的时间,直接进入有针对性的质证阶段,大大缩短了庭审调查周期。
2.关于设定法定限期举证制问题。最高人民法院的原司法解释设定了被告在第一审庭审结束前提供证据,既不准确,又不完善。一旦庭审调查和辩论结束,如果是定期宣判尚未闭庭,是否还允许被告继续举证?如果在等待宣判期间,当事人需要重新举证,是否允许?如果允许,势必造成多次开庭无法审结一案的被动局面。不利于案件的及时审结。因此,最高人民法院新的司法解释规定了被告在答辩期间完成举证,已经完善了原先立法的缺陷。笔者认为,对于原告的举证,也应有一个时间的限制。否则,原告的无休止提供证据,同样使办案周期拉长。由于原告的举证,不仅涉及对起诉成立的举证,还涉及对部分实体举证,因此,在设定举证时限时,既要考虑举证的及时性,又要兼顾原告对实体举证的困难性。笔者设想,对原告的举证限时,两个时间予以设定。第一,对起诉成立的举证,应当限时为原告起诉的同时或起诉后的若干日内;第二,对实体的举证,应当限时于被告提出答辩后的一定时间,为了避免被告在答辩期内不答辩而导致原告无法进行有针对性的举证,可以允许原告在被告庭审答辩后进行举证。
3.关于设定人民法院指定时限举证制问题。设定一成不变的举证时限制度,并不能解决庭审中原被告互为举证的问题。如:被告举证后,经庭审质证,原告提出相反主张,并提供反证,如果设定原告在被告答辩后的一定时间进行举证,那么会由于法定时限上的限制而使当事人无法举证,从而使人民法院无法查清案件的事实真相。因此,笔者认为,设定人民法院指定举证时限制度,作为设定法定举证限时制度的补充制度,使举证时限制度更加完善。
4.关于行政诉讼中举证责任适时转移问题。举证责任的转移,是解决诉讼中原被告互为承担举证责任的问题。行政诉讼中无论是被告负举证责任,还是原告承担举证责任,都会遇到举证责任转移的问题。查清案情真相,往往是通过举证责任的适时转移,才能得以实现。如:甲因违章驾驶汽车被某交警查获。该交警违法扣留汽车后,擅自驾车兜风,撞了车。甲对该交警所在的公安机关提起行政赔偿诉讼,请求赔偿损失。按照行政诉讼的举证责任分配规则,原告甲应当提供车辆受损事实存在的依据,但是,由于交警违法扣车时没有对车况进行登记,致使原告在诉讼时不可能提供当时车况的证据,是否由原告承担败诉责任呢?笔者认为,由于被告工作人员的行为不规范,导致原告举证不利,不应由原告承担败诉责任。原告只要提供汽车所有权凭证,证明自己是赔偿受益者,被告就有可能要承担赔偿责任。此时会发生一个举证责任转移的问题,即对于扣车时车况的举证,应当转移给被告承担。如果被告没有相应的证据证实车辆被扣时就已经受损,那么可以推定是该民警兜风时撞坏的。由于没有直接证据证明车辆是警察撞坏还是被扣时就已经坏了,使得法院认证无从下手。通过举证责任的转移,使责任产生转嫁,达到查清案情的目的,有利于人民法院及时、准确地作出判决。